O prawie do dysponowania pasem drogi publicznej na cele budowlane – słów kilka | Co do zasady

Inwestor budowlany musi mieć prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Czy jeśli realizowana inwestycja obejmuje na przykład budowę lub przebudowę sieci w pasie drogowym, taki tytuł prawny może wynikać z decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego?

Warunkiem realizacji inwestycji budowlanej jest posiadanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością, która zostanie zabudowana, na cele budowlane. Przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych (art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego).

Gdy część realizowanej inwestycji obejmuje również budowę bądź przebudowę istniejącej sieci infrastruktury technicznej (sieci i przyłącza) umieszczanej w pasie drogowym dróg publicznych – zatem poza obszarem terenu podstawowej inwestycji, do którego inwestor dysponuje tytułem prawnym – inwestorzy zazwyczaj występują do odpowiedniego zarządcy drogi o zezwolenie na lokalizację urządzeń obcych, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Zezwolenie takie, będące decyzją administracyjną, nie stanowi tytułu prawnego wymienionego wprost w art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego.

Czy w takiej sytuacji inwestor, niezależnie od zezwolenia, powinien uzyskać w stosunku do pasa drogowego drogi publicznej tytuł prawny wskazany w art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego?

Na wstępie należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 39 ust.1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, w szczególności zabrania się lokalizacji lub umieszczania urządzeń, przedmiotów czy materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego.

Dlatego jeżeli w toku realizacji inwestycji budowlanej konieczne jest np. wybudowanie przyłącza wodociągowego w pasie drogowym drogi publicznej, przepisy ustawy o drogach publicznych nakładają na inwestora obowiązek uzyskania decyzji administracyjnej (zezwolenia), o której mowa w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych (zezwolenie nie jest wymagane tylko w sytuacjach wymienionych w art. 39, m.in. w przypadku zawarcia umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym; partner prywatny może otrzymać w najem, dzierżawę albo użyczenie nieruchomości leżące w pasie drogowym, w celu wykonywania działalności gospodarczej).

W zezwoleniu określa się w szczególności:

• rodzaj inwestycji,
• sposób, miejsce i warunki jej umieszczenia w pasie drogowym,
• pouczenie inwestora o ewentualnym obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia budowy albo wykonywania robót budowlanych,
• pouczenie o konieczności uzgodnienia z zarządcą drogi projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego urządzenia.

Dodatkowo, przed rozpoczęciem jakichkolwiek prac budowlanych, inwestor obowiązany jest również do uzyskania osobnej decyzji administracyjnej (zezwolenia) zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót w pasie drogowym lub na umieszczenie w nim urządzenia (art. 39 ust. 3a oraz art. 40 ustawy o drogach publicznych). W decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego drogi publicznej organ administracji wymierza inwestorowi odpowiednią opłatę, której wysokość zależy od powierzchni zajmowanego pasa drogowego oraz czasu, na jaki zostaje udzielone zezwolenie.

Uzyskanie obu powyższych decyzji pozwala na zgodne z prawem zabudowanie pasa drogowego i dalsze utrzymywanie w pasie drogowym zainstalowanego w nim urządzenia.

Należy zwrócić uwagę, że z samej treści art. 39 ust. 3 oraz art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych wynika, że zezwolenia, o których mowa w tych przepisach, wydaje się na cele związane z lokalizacją oraz z budową, przebudową lub remontem. Toteż brzmienie powołanych przepisów ustawy o drogach publicznych świadczy o tym, że każde z opisanych zezwoleń powinno być interpretowane jako prawo do dysponowania nieruchomością drogową na cele budowlane.

Takie rozumienie sugeruje sama praktyka organów administracji, gdyż w treści zezwoleń lub w pouczeniach często zamieszczany jest dopisek, że zezwolenie stanowi prawo do dysponowania pasem drogowym na cele budowlane w zakresie objętym zezwoleniem.

Na koniec warto również odnieść się do orzecznictwa sądowo-administracyjnego, które wskazuje, że oprócz praw rzeczowych oraz stosunków zobowiązaniowych źródłem prawa do dysponowania nieruchomością może być decyzja administracyjna oraz orzeczenie sądu, a także że zawarty w art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego katalog źródeł prawa do dysponowania nieruchomością nie jest zamknięty[1].

Odpowiadając zatem na pytanie postawione na początku tekstu, inwestor legitymujący się stosownym zezwoleniem posiada prawo do dysponowania pasem drogi publicznej na cele budowlane.

Iwona Kasperek, specjalista ds. nieruchomości, dr Jakub Baranowski, radca prawny, praktyka nieruchomości kancelarii Wardyński i Wspólnicy