Nie każda pomoc państwa jest pomocą publiczną | Co do zasady

Przejdź do treści
Zamów newsletter
Formularz zapisu na newsletter Co do zasady

Nie każda pomoc państwa jest pomocą publiczną

Przyznawanie pomocy publicznej, z której coraz chętniej korzystają przedsiębiorcy, opiera się na zestawie wspólnych zasad. Należą do nich głównie zgodność z rynkiem wewnętrznym, realizacja celu leżącego we wspólnym interesie, wyraźny efekt zachęty, proporcjonalność czy pełna przejrzystość przyznawania. Naruszenie tych zasad przy przyznawaniu wsparcia przez państwo może oznaczać udzielenie pomocy niezgodnej z prawem i ze wspólnym rynkiem, która podlega zwrotowi.

Poziom zainteresowania wsparciem ze środków państwowych1 oraz skala korzystania przez przedsiębiorców z pomocy publicznej znacząco wzrosły w ostatnich kilku latach. Szczególnie było to widoczne w ramach programów pomocy kryzysowej notyfikowanych w latach 2020-2022 r. w związku z ogólnoświatową sytuacją wywołaną wirusem Sars-CoV-2.

W 2022 r. została również uruchomiona pomoc kryzysowa wojenna w związku z agresją Rosji na Ukrainę. Jak wskazuje UOKiK2, wartość pomocy kryzysowej w 2022 r. wyniosła 2 540,8 mln zł, z czego prawie 80 proc. (2 013,9 mln zł) to pomoc udzielona w ramach 23 programów pomocy kryzysowej covidowej, a ponad 20 proc. (526,9 mln zł) stanowiła pomoc udzielona ramach 5 programów pomocy kryzysowej wojennej.

Z analizy UOKiK wynika również, że w 2022 r., podobnie jak w latach poprzednich, największą część pomocy stanowiła pomoc udzielona w formach dotacji i innych bezzwrotnych świadczeń, refundacji i rekompensat. Wartość tej pomocy wyniosła 24 618,2 mln zł i była wyższa o 3,5 proc. w porównaniu do 2021 r. (wzrosła o 828,2 mln zł). Znaczny wzrost nastąpił również w przypadku ulg podatkowych. Wartość tej formy pomocy wyniosła 4 241,4 mln zł i była o 19 proc. wyższa niż w 2021 r. (wzrost o 676,8 mln zł).

Czym w ogóle jest pomoc publiczna, na co może być przeznaczona, z jakich form pomocy najchętniej korzystają przedsiębiorcy w Polsce oraz jakie wynikają z tego ograniczenia i ryzyka, odpowiem w tym i kolejnych artykułach.

Pomoc publiczna co do zasady jest zabroniona

Niezależnie od wszelkich korzyści, które mogą wynikać ze wspierania przedsiębiorców przez państwo, taka pomoc w praktyce może niekorzystnie wpływać na warunki wymiany handlowej w stopniu, który narusza wspólny interes i w efekcie zaburza konkurencję. Dlatego art. 107 ust. 1 TFUE zakazuje udzielania pomocy publicznej, która mogłaby zakłócić konkurencję pomiędzy państwami członkowskimi UE (a nie pomiędzy przedsiębiorstwami). Zasada ta została wprowadzona, by chronić rynek wewnętrzny. W praktyce oznacza to, że państwa członkowskie mają obowiązek powstrzymać się przed sztucznym przyciąganiem działalności gospodarczej na swoje terytorium poprzez różnego rodzaju zachęty, w formie instrumentów zwrotnych czy bezzwrotnych, ułatwiające jej prowadzenie.

Czym jest pomoc publiczna?

Unijny prawodawca w art. 107 ust. 1 TFUE zdefiniował pomoc publiczną jako „wszelką pomoc przyznawaną przez państwo członkowskie lub przy użyciu zasobów państwowych w jakiejkolwiek formie, która zakłóca lub grozi zakłóceniem konkurencji poprzez sprzyjanie niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów (…) w zakresie, w jakim wpływa na wymianę handlową między państwami członkowskimi”. Przy czym to, jak należy rozumieć traktatową definicję pomocy publicznej i co z niej wynika, zostało wyjaśnione w efekcie orzeczniczej interpretacji Trybunału Sprawiedliwości i Sądu.

W praktyce traktatowe pojęcie pomocy publicznej ustanawia mechanizm, zgodnie z którym państwa członkowskie nie mogą wprowadzać nowych środków pomocy państwa ani zmieniać istniejących środków pomocy państwa, chyba że powiadomią o swoich planach Komisję Europejską i poczekają (zgodnie z klauzulą zawieszającą, standstill obligation), aż podejmie ona decyzję, w której uzna, że pomoc jest zgodna z rynkiem wewnętrznym (zgodnie z art. 107 ust. 2 i 3 oraz art. 106 ust. 2 TFUE). Pomoc udzielona bez wcześniejszej zgody KE, tj. wprowadzona w życie z naruszeniem art. 108 ust. 3 TFUE, jest pomocą niezgodną z prawem (ang. unlawful aid). Taka pomoc, jeśli została udzielona, podlega zwrotowi wraz z odsetkami.

Jakie okoliczności przesądzają o tym, że pomoc państwa będzie podlegać zasadom pomocy publicznej?

Odpowiedź na pytanie, czy dany środek wsparcia stanowi pomoc publiczną, jest niezwykle ważna z praktycznego punktu widzenia zarówno dla organów władzy publicznej, jak i beneficjentów wsparcia.

Z pomocą publiczną mamy do czynienia wówczas, gdy wsparcie państwa spełnia określone kryteria. W doktrynie mówi się o czterech, pięciu, a niekiedy o siedmiu elementach, które muszą wystąpić, by dane działanie państwa (środek pomocy) można było uznać za pomoc publiczną.

Dla właściwej oceny w tym zakresie każdorazowo należy stworzyć swojego rodzaju listę kontrolną, która pomoże ustalić, czy wszystkie fundamentalne elementy pomocy państwa są obecne w analizowanym przypadku.

Podchodząc do badania środka pomocy z daleko posuniętą drobiazgowością, lista kontrolna powinna zawierać następujące elementy:

  1. istnienie zasobów państwowych (ang. state resources) – czyli zasobów, które należą do państwa lub podlegają kontroli państwa (nawet tymczasowej). Zasoby państwowe mogą być zaangażowane na wiele różnych sposobów, takich jak:
    • przyznanie dotacji,
    • dokonanie inwestycji,
    • udzielenie gwarancji lub pożyczki – czyli sytuacje, gdy istnieje ryzyko, że w przyszłości nastąpi przekazanie (transfer) zasobów państwowych na rachunek bankowy beneficjenta, o ile ryzyko jest realne i wystarczająco konkretne,
    • zwolnienia czy ulgi podatkowe – czyli sytuacje, gdy państwo rezygnuje z zasobów, które przedsiębiorca powinien zapłacić państwu (państwo jest uprawnione do uzyskania podatku od przedsiębiorcy, zatem ulga czy zwolnienie podatkowe obejmuje zasoby państwowe).

    Z kolei kontrolowanie zasobów przez państwo odnosi się do sytuacji, gdy istnieje system, w którym nabywca dokonuje płatności, które są obsługiwane przez organ państwowy lub organ wyznaczony przez państwo, a ten organ następnie przekazuje je przedsiębiorcom (nawet jeśli państwo nie jest właścicielem danych zasobów).

  2. istnienie środka państwowego lub środka, który można przypisać państwu (ang. state measure or a measure imputable to the state) – by istniał środek państwowy, działanie musi być podjęte przez podmiot będący organem państwowym, np. parlament uchwalający ulgi podatkowe, samorząd gminny, ministerstwo, sąd, ale też podmioty będące własnością państwa (np. bank będący własnością państwa). Przy ocenie tego elementu należy wziąć pod uwagę zasadę neutralności prawa własności wynikającą z art. 345 TFUE, zgodnie z którą nie jest możliwe traktowanie spółek publicznych mniej korzystnie niż spółek prywatnych (przykładowo sam fakt, że bank państwowy podejmuje określone działanie, nie oznacza, że pomoc państwa będzie obecna, nawet jeśli działanie to zapewnia korzyść beneficjentowi, wpływa na handel lub może zakłócić konkurencję3).
     
  3. selektywność środka pomocy – środek pomocy, który ma charakter ogólny, tj. nie sprzyja określonym przedsiębiorstwom, nie stanowi pomocy publicznej. Przy czym, jak wyjaśnił Trybunał Sprawiedliwości4, duża liczba przedsiębiorstw, które kwalifikują się do otrzymania środka pomocy (nawet jeśli obejmuje on wszystkie przedsiębiorstwa z danego sektora), ani zróżnicowanie i wielkość sektorów, do których takie przedsiębiorstwa należą, nie dają żadnych podstaw do stwierdzenia, że środek pomocy państwa stanowi ogólny środek polityki gospodarczej, jeżeli nie wszystkie sektory gospodarki mogą z niego skorzystać. Każdorazowo należy sprawdzić, czy istnieje różnica w traktowaniu podmiotów, które znajdują się w tej samej sytuacji faktycznej i prawnej, w odniesieniu do celu środka bez obiektywnego uzasadnienia wynikającego z charakteru i logiki samego środka5.
     
  4. korzyść – korzyść występuje zawsze, gdy sytuacja finansowa przedsiębiorstwa ulega poprawie w wyniku interwencji państwa na warunkach innych niż normalne warunki rynkowe (dotyczy to nie tylko przyznania pożytków, ale również zwolnienia z obciążeń). Bez znaczenia jest też forma korzyści6. W praktyce oznacza to konieczność porównania sytuacji finansowej przedsiębiorstwa po zastosowaniu środka z jego sytuacją finansową w przypadku braku środka, zgodnie z testem ustanowionym przez Trybunał Sprawiedliwości w sprawie Italian Textiles (C-173/73)7.
     
  5. przedsiębiorstwo – zasady pomocy państwa mają zastosowanie wyłącznie wówczas, gdy beneficjentem środka jest przedsiębiorstwo, tj. każdy podmiot, niezależnie od jego formy prawnej i sposobu finansowania, który oferuje towary lub usługi na rynku. Przy czym należy wziąć pod uwagę sytuacje, gdy:
    • podmiot świadczy usługi, ale nie jest uznawany za przedsiębiorstwo, gdyż świadczy te usługi w celu wywiązania się z prerogatyw państwa (zobowiązań publicznych), co powoduje, że nie mają do tej działalności zastosowania zasady rynkowe – w takich okolicznościach wsparcie zapewnione przez państwo nie stanowi pomocy publicznej,
    • podmiot świadczy usługi na zasadzie solidarności – przykładem może być przedsiębiorstwo państwowe, które zapewnia ubezpieczenie zdrowotne, przy czym:
      • ubezpieczenie to jest obowiązkowe,
      • realizowany jest cel społeczny,
      • osoby ubezpieczone płacą składki, które nie są związane z poziomem ryzyka, które reprezentują,
      • podmiot nie jest nastawiony na zysk,
      • państwo ściśle kontroluje tę działalność.
      W takich okolicznościach działalność ubezpieczeniowa nie jest świadczona na zasadach rynkowych, stąd zasady pomocy publicznej nie będą miały tu zastosowania8.
       
  6. wpływ na konkurencję – środek pomocy może powodować poprawę pozycji konkurencyjnej beneficjenta w porównaniu z pozycją innych przedsiębiorstw, z którymi beneficjent konkuruje. Przy czym zasadniczo uznaje się, że zakłócenie konkurencji istnieje, jeżeli państwo przyznaje korzyść finansową przedsiębiorstwu w sektorze zliberalizowanym, gdzie istnieje lub mogłaby istnieć konkurencja9.
     
  7. wpływ na wymianę handlową – uznaje się, że nie ma wpływu na wymianę handlową wsparcie, którego państwo udziela przedsiębiorstwu działającemu wyłącznie w jednej lokalizacji, jeśli jest bardzo mało prawdopodobne, że:
    • użytkownicy tej usługi przyjadą do tej lokalizacji,
    • przedsiębiorcy z innych państw członkowskich będą starali się rozpocząć działalność w tym samym sektorze.

    Jeśli te – dość restrykcyjne – warunki są spełnione, uznaje się, że udzielona pomoc nie ma wpływu na handel między państwami członkowskimi.

Przy ocenie środka wsparcia należy pamiętać, że:

  • Pomoc państwa jest pojęciem obiektywnym. Nie liczy się intencja państw członkowskich. Nie liczy się również intencja beneficjenta. Pomoc państwa może mieć miejsce również wtedy, gdy państwo członkowskie nie zamierza przyznać korzyści ani zakłócać konkurencji.
  • Pomoc państwa może mieć miejsce także wtedy, gdy beneficjent jest całkowicie nieświadomy, że korzysta z pomocy państwa. Stąd przy ocenie należy przeanalizować skutki udzielonego wsparcia.
  • Elementy wskazane w liście kontrolnej muszą wystąpić łącznie. Brak choćby jednego z nich oznacza, że wsparcie państwa nie jest pomocą publiczną.

dr Anna Kulińska, praktyka podatkowa kancelarii Wardyński i Wspólnicy

 


[1] Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o finansach publicznych środkami publicznymi są również środki pochodzące z budżetu UE oraz niepodlegające zwrotowi środki z pomocy udzielanej przez państwa członkowskie Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA). Jeśli spełnione są przesłanki z art. 107 ust 1 TFUE, środki te stanowią pomoc publiczną i mają do nich zastosowanie przepisy art. 32 ust. 1 ustawy o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publiczne.

[2] Raport o pomocy publicznej w Polsce udzielonej przedsiębiorcom w 2022 r., Warszawa, grudzień 2023 r., s. 79.

[3] Zgodnie z zasadą ustanowioną przez Sąd w sprawie Stardust Marie (C-482/99.), analizując, czy środek podjęty przez przedsiębiorstwo państwowe (bank państwowy czy spółkę państwową) stanowi pomoc państwa, nie można poprzestać na stwierdzeniu, że państwo jest właścicielem tego przedsiębiorstwa, np. banku. Należy zadać pytanie, „czy państwo było zaangażowane w podjęcie środka”, który podjął bank, lub – i to przeformułowanie jest znacznie bardziej restrykcyjne dla państw członkowskich – czy jest mało prawdopodobne, że państwo było w jakiś sposób zaangażowane w środek podjęty przez bank państwowy.

[4] Wyrok Trybunału Sprawiedliwości z 17 czerwca 1999 r. w sprawie Belgia przeciwko Komisji (C-75/97); wyrok Trybunału Sprawiedliwości z 8 listopada 2001 r. w sprawie Adria-Wien Pipeline (C-143/99).

[5] Tradycyjnie test selektywności był stosowany do przepisów podatkowych, ale w sprawie Eventech (C-518/13) Trybunał Sprawiedliwości jasno stwierdził, że ma on zastosowanie do wszelkich środków ogólnych i nie ogranicza się do dziedziny opodatkowania.

[6] W sprawie Altmark (C-280/00) Trybunał Sprawiedliwości opracował test, który określa, kiedy rekompensata za świadczenie usług w ogólnym interesie gospodarczym nie stanowi korzyści: (1) państwo musi powierzyć przedsiębiorcy obowiązek świadczenia usług publicznych – musi więc istnieć obowiązek świadczenia usługi publicznej, który jest z góry określony i musi istnieć aktywne powierzenie; (2) parametry rekompensaty muszą zostać określone z góry; (3) podmiot świadczący usługi publiczne nie może otrzymywać nadmiernej rekompensaty; (4) rekompensata jest zapewniona przy jak najmniejszych kosztach dla społeczności – dostawca usług został wybrany w drodze procedury przetargowej, gdzie cena była decydująca, lub przez porównanie kosztów dostawcy usługi z kosztami hipotetycznego usługodawcy rozsądnie zarządzanego.

[7] Z uwagi na art. 345 TFUE (zasada neutralności prawa własności) należy stosować tzw. test prywatnego inwestora (ang. market economy operator test), który zakłada, że dla ustalenia, czy inwestycja podmiotu publicznego ma charakter pomocy, konieczna jest ocena, czy w podobnych okolicznościach inwestor prywatny porównywalnej wielkości, działający w normalnych warunkach gospodarki rynkowej, byłby skłonny dokonać przedmiotowej inwestycji.

[8] Zgodnie ze stanowiskiem Trybunału Sprawiedliwości w sprawie Slovak health insurance (sprawy połączone: C-262/18 P i C-271/18 P) w celu dokonania oceny, czy działalność wykonywana w ramach systemu obowiązkowego ubezpieczenia zdrowotnego nie ma charakteru gospodarczego, należy dokonać całościowej oceny tego systemu z uwzględnieniem następujących elementów: realizowanie przez system celu społecznego, wprowadzanie w życie przez ten system zasady solidarności, brak jakiegokolwiek celu zarobkowego prowadzonej działalności i jej kontrola przez państwo.

[9] Możliwość zakłócenia konkurencji wyklucza się w przypadku wystąpienia łącznie czterech następujących przesłanek:

  1. usługa jest objęta monopolem prawnym (ustanowionym zgodnie z prawem UE),
  2. monopol prawny nie tylko wyklucza konkurencję na rynku, ale również konkurencję o rynek, wykluczając wszelką możliwą konkurencję o to, aby stać się wyłącznym dostawcą danej usługi,
  3. usługa nie konkuruje z innymi usługami,
  4. jeśli usługodawca prowadzi działalność na innym rynku (geograficznym lub produktowym), który jest otwarty na konkurencję, trzeba wykluczyć subsydiowanie skrośne (oznacza to obowiązek prowadzenia odrębnej rachunkowości oraz odpowiedniego przypisywania kosztów i przychodów, a środki publiczne przekazywane za usługę objętą monopolem prawnym nie mogą zasilać innych działań).