Wezwanie do zwrotu dofinansowania unijnego po latach – czy instytucja ma do tego prawo? | Co do zasady

Wbrew powszechnemu przekonaniu roszczenia instytucji o zwrot dofinansowania nie są wieczne. Przepisy krajowe i unijne przewidują określone ramy czasowe, po których instytucja traci prawo do żądania zwrotu. Coraz częściej przedsiębiorcy, którzy przed laty zrealizowali i rozliczyli projekty finansowane z funduszy UE, otrzymują dziś pisma o zwrot środków, często w związku z nieprawidłowościami wykrytymi po kolejnych kontrolach. Czy po pięciu, ośmiu, a nawet dziesięciu latach od zakończenia projektu instytucja nadal ma do tego prawo?

Funkcja przedawnienia – granice odpowiedzialności i bezpieczeństwo obrotu

Przedawnienie w sprawach dotyczących zwrotu środków unijnych pełni bardzo konkretną rolę. Wyznacza granicę, po której instytucja nie może już skutecznie dochodzić roszczenia. Poza wymiarem formalnym, przedawnienie ma na celu zapewnienie pewności prawa i stabilności gospodarczej, zwłaszcza dla firm, które zakończyły projekty wiele lat temu, rozliczyły środki zgodnie z obowiązującymi zasadami, a instytucje zaakceptowały raporty rozliczające te projekty.

Z upływem czasu trudno beneficjentom odtworzyć stan faktyczny projektu, często z uwagi na zmiany kadrowe i odejścia z firmy pracowników odpowiedzialnych za jego realizację. Dlatego prawo wprowadza czasowe ograniczenia odpowiedzialności – ma to chronić przedsiębiorcę przed roszczeniami dochodzonymi po latach, gdy obrona byłaby utrudniona. Ograniczenie to ma też drugą stronę, bo motywuje instytucje do sprawnego działania, aby nie dopuszczać do wieloletnich opóźnień w kontrolach i rozliczeniach środków publicznych.

Choć należności z tytułu zwrotu środków unijnych mają charakter publicznoprawny, sens instytucji przedawnienia pozostaje ten sam co w prawie cywilnym. Jest nim zachowanie równowagi między interesem publicznym a prawem beneficjenta do stabilności i przewidywalności.

Dwa poziomy liczenia czasu – krajowy i unijny

W sprawach dotyczących zwrotu środków unijnych podstawowe zasady liczenia czasu określa prawo Unii Europejskiej. Rozporządzenie Rady (WE) 2988/95 ustanawia jednolite reguły dotyczące przedawnienia roszczeń o zwrot środków z budżetu UE, w tym moment rozpoczęcia biegu terminu, jego przerwanie oraz maksymalny dopuszczalny okres dochodzenia należności.

Jednocześnie, zgodnie z art. 3 ust. 3 rozporządzenia 2988/95, państwa członkowskie mogą stosować dłuższe okresy przedawnienia. Oznacza to jednak tylko możliwość wydłużenia terminu. Wątpliwa jest swoboda co do zmiany zasad jego liczenia czy określania początku biegu.

Dla beneficjenta w praktyce oznacza to, że ustalenie właściwego terminu może zdecydować o tym, czy roszczenie instytucji w ogóle jeszcze istnieje.

Prawo unijne – czteroletni termin i wyjątki od niego

Zgodnie z rozporządzeniem 2988/95 podstawowy okres przedawnienia w prawie unijnym wynosi cztery lata od dnia, w którym doszło do nieprawidłowości, czyli działania lub zaniechania, które spowodowało rzeczywistą lub potencjalną szkodę dla budżetu UE. W przypadku nieprawidłowości o charakterze ciągłym lub powtarzającym się termin biegnie od dnia, w którym te działania ustały.

Trybunał Sprawiedliwości UE konsekwentnie podkreśla, że nie ma znaczenia data wykrycia naruszenia przez organ krajowy. Liczy się moment, w którym nieprawidłowość faktycznie wystąpiła. To często kluczowa różnica, bo wiele postępowań kontrolnych prowadzonych jest dopiero po kilku latach od zakończenia projektu. Podjęcie działania przez instytucję (np. przeprowadzenie kontroli, w tym kontroli ad hoc, skierowanie pisma wzywającego do złożenia wyjaśnień poprzedzającego wezwanie do zwrotu), o którym beneficjent został formalnie poinformowany – jeśli można je uznać za „akt organu władzy”, o którym mowa w art. 3 ust. 1 rozporządzenia 2988/95 – przerywa bieg terminu, który po takiej czynności biegnie od nowa.

Jednocześnie rozporządzenie 2988/95 wprowadza limit maksymalny. Dzięki temu, nawet jeśli bieg przedawnienia był kilkukrotnie przerywany przez czynności organu, upływ terminu przedawnienia następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi podstawowemu. Oznacza to, że łączny czas, w którym możliwe jest dochodzenie roszczeń lub nałożenie obowiązku zwrotu środków, nie może przekroczyć ośmiu lat od dnia popełnienia nieprawidłowości (z wyłączeniem wyjątków wskazanych w przywołanym rozporządzeniu).

Programy wieloletnie – dłuższe ryzyko dla beneficjenta

W przypadku programów wieloletnich obowiązuje dodatkowa zasada, zgodnie z którą bieg przedawnienia nie może upłynąć przed ostatecznym zakończeniem programu. Jeśli więc czteroletni termin minął, ale program nie został jeszcze formalnie zamknięty przez Komisję Europejską, odpowiedzialność beneficjenta trwa nadal (np. w perspektywie 2007–2013 dokumenty zamknięcia programów należało złożyć do 2017 r.[1]).

W praktyce ten mechanizm sprawia, że okres potencjalnego ryzyka może być znacznie dłuższy. Dopóki bowiem dany program nie zostanie rozliczony z Komisją, instytucje krajowe mogą nadal weryfikować wydatki i żądać zwrotu środków. To rozwiązanie ma chronić budżet Unii, ale z perspektywy przedsiębiorcy oznacza, że „zamknięcie projektu” w systemie krajowym nie zawsze kończy jego odpowiedzialność.

Dłuższe terminy w państwach członkowskich

Rozporządzenie 2988/95 dopuszcza, by państwa członkowskie wprowadzały dłuższe okresy przedawnienia, pod warunkiem że nie naruszają one zasady proporcjonalności i pewności prawa. W Polsce przyjęto pięcioletni termin. Nie jest on sprzeczny z przywołanym rozporządzeniem, o ile sposób jego liczenia pozostaje zgodny z zasadami unijnymi, w tym z momentem rozpoczęcia biegu terminu przedawnienia.

Prawo krajowe – pięć lat, ale nie zawsze od tego samego momentu

Zgodnie z art. 207 ustawy o finansach publicznych beneficjent, który wykorzystał środki niezgodnie z umową lub przepisami, musi je zwrócić wraz z odsetkami naliczanymi jak od zaległości podatkowych. Środki, do zwrotu których wzywany jest beneficjent z tytułu nieprawidłowości stwierdzonych w realizowanym projekcie, stanowią niepodatkowe należności o charakterze publicznoprawnym. Zgodnie z art. 66a ustawy o finansach publicznych zobowiązania do ich zwrotu przedawniają się po pięciu latach, licząc od daty ostateczności decyzji o zwrocie środków lub dokonania płatności salda końcowego, w zależności od tego, co nastąpi później. W praktyce wydłuża to okres, w którym instytucja może domagać się zwrotu, często o kilka dodatkowych lat. W efekcie okres potencjalnej odpowiedzialności beneficjenta zostaje wydłużony.

Rozwiązanie to budzi wątpliwości z punktu widzenia zgodności z prawem Unii Europejskiej, ponieważ faktycznie modyfikuje moment rozpoczęcia biegu przedawnienia, co może wykraczać poza dopuszczalny zakres krajowej swobody regulacyjnej. Dlatego sądy coraz częściej przyjmują, że prawo unijne ma w tym zakresie pierwszeństwo, a bieg przedawnienia należy liczyć od chwili, gdy doszło do naruszenia, a nie od momentu wydania lub doręczenia decyzji.

Rozbieżności w orzecznictwie

Sądy administracyjne nie wypracowały jednolitego stanowiska. Część orzeczeń, jak np.  wyrok NSA z 13 czerwca 2017 r. (II GSK 3644/15) oraz wyrok NSA z 9 października 2024 r. (I GSK 11/21), podkreśla, że prawo unijne stanowi lex specialis względem przepisów krajowych, a początek biegu terminu przedawnienia należy wiązać z chwilą wystąpienia nieprawidłowości lub jej ustania, a nie z datą doręczenia decyzji czy przekazania środków.

Druga linia orzecznicza, jak m.in. wyrok NSA z 18 maja 2017 r. (II GSK 4503/16) czy z 27 kwietnia 2023 r. (I GSK 408/19), przyjmuje, że bieg przedawnienia należy liczyć na podstawie przepisów krajowych, wskazując, że rozpoczyna się on z końcem roku kalendarzowego, w którym doszło do przekazania środków beneficjentowi lub z dniem, w którym decyzja o zwrocie stała się ostateczna.

Pomoc publiczna a uprawnienia Komisji Europejskiej

Osobnym zagadnieniem jest przedawnienie w sprawach dotyczących odzyskiwania nielegalnej pomocy publicznej przez Komisję Europejską. Zgodnie z rozporządzeniem Rady (UE) 2015/1589 Komisja może dochodzić zwrotu pomocy (udzielonej indywidualnie lub w ramach programu) przez 10 lat od dnia jej przyznania, a bieg tego terminu przerywa każda czynność Komisji skierowana do państwa członkowskiego w sprawie danej pomocy. Ten termin jest niezależny od krajowych regulacji, co oznacza, że nawet jeśli roszczenie instytucji krajowej się przedawniło, Komisja może zainicjować własne postępowanie wyjaśniające i nakazać państwu członkowskiemu odzyskanie pomocy od beneficjenta.

Co to oznacza dla przedsiębiorców?

Z punktu widzenia przedsiębiorcy istotne jest, że prawo unijne przewiduje krótsze i bardziej przewidywalne terminy, a prawo krajowe – terminy dłuższe i często niekorzystne. W razie wątpliwości warto odwołać się do zasady pierwszeństwa prawa UE, jeśli przepisy krajowe wydłużają termin w sposób sprzeczny z unijnymi zasadami.

dr Anna Kulińska, Marta Grodzki, praktyka pomocy publicznej i regulacji rynku wewnętrznego UE kancelarii Wardyński i Wspólnicy