Infrastruktura kolejowa: ogólnodostępna czy prywatna?
Definicja „wykorzystywania prywatnej bocznicy kolejowej wyłącznie dla realizacji własnych potrzeb” wymaga prounijnej interpretacji.
Sieć kolejowa w Polsce w większości powstała w poprzednich stuleciach, a bocznice kolejowe do niedawna służyły głównie do obsługi dużych przedsiębiorstw przemysłowych będących własnością państwa. Od czasu przemian ustrojowych przedsiębiorstwa te podlegały procesom komercjalizacji i restrukturyzacji, czego efektem był także podział ich majątku i zmiany dotyczące tytułu prawnego do użytkowanych bocznic.
W efekcie w polskiej sieci kolejowej funkcjonują układy torów kolejowych, które – choć formalnie podzielone i należące do różnych podmiotów – w dalszym ciągu funkcjonalnie stanowią jedną bocznicę kolejową, a także jedyny dostęp do ogólnodostępnej sieci kolejowej.
W takich sytuacjach może powstać wątpliwość, czy prywatna bocznica kolejowa, tj. taka, która w ramach bieżącego użytkowania służy wyłącznie do realizacji własnych potrzeb jej właściciela (np. obsługuje działalność jego zakładu produkcyjnego lub usługowego) przestaje być infrastrukturą prywatną z tego powodu, że przez jej tory inny podmiot dojeżdża do innej infrastruktury lub obiektu, tj. prowadzi w ten sposób swoją działalność.
Kto może korzystać z infrastruktury prywatnej
Gramatyczna wykładnia art. 4 pkt. 1c) ustawy o transporcie kolejowym, który wprowadza definicję „infrastruktury prywatnej”, rodzi pokusę, by przyjąć, że sformułowanie „wykorzystywanie infrastruktury wyłącznie do realizacji własnych potrzeb jej właściciela lub zarządcy” oznacza, że tylko właściciel może korzystać z danej infrastruktury. Jednak zupełnie inny efekt wykładni otrzymamy, stosując reguły celowościowe i systemowe.
Nowelizacja ustawy o transporcie kolejowym z 16 listopada 2016 r. zasadniczo zmieniła zasady dotyczące bocznic kolejowych. Dostosowując bowiem regulację do standardów europejskich, zaklasyfikowała bocznicę kolejową jako infrastrukturę kolejową podlegającą udostępnieniu. W związku ze sposobem użytkowania niektórych bocznic wprowadzono pojęcie infrastruktury prywatnej. W efekcie właściciel bocznicy kolejowej, który wykorzystuje ją dla własnych celów innych niż przewóz osób, jest zwolniony z wymogów formalnych dotyczących ogólnodostępnej infrastruktury kolejowej.
Ustawa o transporcie kolejowym nie wspomina jednak o sytuacjach, w których tory prywatnej bocznicy kolejowej służą jako dojazd do innej infrastruktury lub obiektu. Odpowiednią regulację zawiera za to dyrektywa PE i Rady 2012/34/UE z dnia 21 listopada 2012 r. w sprawie utworzenia jednolitego obszaru kolejowego. W punkcie 12 jej preambuły czytamy: „Z uwagi na to, że prywatne linie i bocznice, odgałęziające się od torów stacyjnych i szlakowych, takie jak bocznice i linie zakładowe, nie są częścią infrastruktury kolejowej w definicji niniejszej dyrektywy, zarządcy takich infrastruktur nie powinni podlegać obowiązkom nałożonym na zarządców infrastruktury kolejowej na mocy niniejszej dyrektywy[…]”.
Z tej części przepisu wynika, że właściciele i zarządcy infrastruktury prywatnej nie podlegają przepisom regulującym udostępnianie infrastruktury kolejowej polegające na przydzieleniu trasy pociągu i zdolności przepustowej przewoźnikowi kolejowemu w celu wykonania przejazdu, manewru lub postoju (rozdz. 6 ustawy o transporcie kolejowym).
Jednocześnie dyrektywa wskazuje, że właściciele i zarządcy prywatnych bocznic kolejowych mają obowiązek umożliwienia przejazdu innym podmiotom przez tory tej bocznicy na potrzeby dojazdu i nakazuje „[…] zagwarantować niedyskryminacyjny dostęp do takich linii i bocznic, niezależnie od tego, czyją są własnością, w przypadku gdy stanowią one tory dojazdowe do obiektów infrastruktury usługowej, które są niezbędne do świadczenia usług przewozowych oraz w przypadku gdy służą one lub mogą służyć więcej niż jednemu klientowi końcowemu”.
Wynika z tego, że przejazd torem bocznicy prywatnej jako torem dojazdowym nie jest udostępnianiem infrastruktury w rozumieniu regulacji transportu kolejowego, tj. umożliwienie takiego przejazdu nie jest przydzieleniem zdolności przepustowej w celu przejazdu, manewru lub postoju.
Rekomendacje Prezesa UTK
W systemie prawa europejskiego preambuła dyrektywy jest elementem aktu prawnego i stanowi podstawę jej interpretacji. Z tego względu przy implementacji dyrektyw do krajowego porządku prawnego oraz przy interpretacji i stosowaniu prawa krajowego wdrażającego dyrektywę należy kierować się znaczeniem przepisów i treścią obowiązków, jakie wynikają z preambuły.
Ponadto kluczową zasadą funkcjonowania prawa wspólnotowego w porządku prawnym państwa członkowskiego jest konieczność zapewnienia efektywności regulacji prawa europejskiego, także w sytuacji, gdyby przepisy krajowe były sprzeczne z przepisami wspólnotowym. Europejski Trybunał Sprawiedliwości (obecnie TSUE) dawno potwierdził, że w przypadkach takiej sprzeczności sądy i organy administracji obowiązane są do zaniechania stosowania prawa krajowego (por. sprawy: Simmenthal, Fratelli Costanzo i Erich Ciola).
Polski regulator rynku kolejowego dostrzegł więc potrzebę wyjaśnienia stosowania przepisów znowelizowanej ustawy o transporcie kolejowym w kontekście systemu prawnego regulującego transport kolejowy i zasady korzystania z infrastruktury kolejowej na poziomie europejskim. W tym celu powstały „Rekomendacje Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego w zakresie korzystania z torów przejazdowych znajdujących się na infrastrukturze prywatnej, stanowiących dojazd do innej infrastruktury prywatnej lub obiektu infrastruktury usługowej”.
Wynika z nich, że tor przejazdowy umożliwiajacy dojazd do innego obiektu nie traci charakteru infrastruktury prywatnej, mimo że jednocześnie jest on udostępniany innym podmiotom w celu umożliwienia im prowadzenia działalności. Prezes UTK wskazuje bowiem, że określenie, czy dana infrastruktura kolejowa, w tym bocznica kolejowa, ma charakter infrastruktury ogólnodostępnej czy prywatnej, jest zadaniem zarządcy realizowanym przez dokonanie odpowiedniej adnotacji o statusie układu torowego w statucie sieci kolejowej.
Prezes UTK dalej szczegółowo wyjaśnił, że zarządca infrastruktury prywatnej sam decyduje, czy tor przejazdowy umożliwiający dojazd do innego obiektu ma charakter infrastruktury prywatnej, lecz jednocześnie zapewnia przejazd do innych obiektów, czy też ma on charakter publiczny i jest ogólnodostępny dla przewoźników kolejowych. Elementem, jaki zarządca w tym przypadku bierze pod uwagę, są okoliczności faktyczne, tj. czy – poza sytuacją udostępniania toru jako dojazdowego – zarządca bocznicy wykorzystuje ją dla własnych potrzeb, czy też przydziela trasę pociągu i zdolność przepustową przewoźnikom kolejowym.
„Obiekt infrastruktury usługowej”
Nowelizacja z 2016 roku wprowadziła do ustawy o transporcie kolejowym nowe pojęcie obiektu infrastruktury usługowej, który stanowią obiekty budowlane wraz z gruntem oraz instalacjami i urządzeniami przeznaczone do świadczenia wymienionych w ustawie usług, takich jak usługi stacji pasażerskiej, terminala towarowego czy stanowisk technicznych (czyszczenie i mycie taboru). Do obiektów infrastruktury usługowej dojazd odbywa się drogą kolejową. Jednocześnie, zgodnie z interpretacją Prezesa UTK, tor dojazdowy do obiektu infrastruktury usługowej nie jest elementem takiego obiektu, chyba że zarządzający obiektem tak zdecyduje i odpowiednio postanowi w statucie. Elementem obiektu infrastruktury usługowej niejako automatycznie jest wyłącznie tor kolejowy znajdujący się w ramach tego obiektu (np. tor terminala towarowego).
Jeżeli decyzja o włączeniu toru dojazdowego do obiektu infrastruktury usługowej nie zapadnie, to kwalifikacja toru dojazdowego, który jest elementem infrastruktury prywatnej, odbywa się według wytycznych zawartych w Rekomendacjach Prezesa UTK.
Umożliwianie dojazdu nie wyklucza prywatności
Podsumowując, tor kolejowy będący elementem prywatnej bocznicy kolejowej, który zapewnia dojazd do innej infrastruktury lub do obiektu infrastruktury usługowej, może być uznany przez zarządcę za mający charakter infrastruktury prywatnej. Tak będzie w przypadku występujących gdzieniegdzie w Polsce szeregowo połączonych bocznic o charakterze infrastruktury prywatnej albo w przypadku szeregowego połączenia bocznicy o charakterze infrastruktury prywatnej z obiektem infrastruktury usługowej.
Zgodnie z aktualnym stanem prawnym takie udostępnienie toru dojazdowego innym użytkownikom pozwala mimo wszystko na uznanie, że infrastruktura kolejowa jest wykorzystywana wyłącznie do realizacji własnych potrzeb jej właściciela w rozumieniu art. 4 pkt. 1c ustawy o transporcie kolejowym.
Mirella Lechna, radca prawny, praktyka infrastruktury, transportu, zamówień publicznych i PPP kancelarii Wardyński i Wspólnicy
