NSA o wariantowaniu przedsięwzięcia w raporcie środowiskowym
Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko musi zawierać opis analizowanych wariantów realizacji inwestycji. Przepisy regulujące wydawanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie przewidują możliwości odstąpienia od tego obowiązku.
Wyrok NSA z 19 listopada 2013 r., II OSK 1376/12
W stanie faktycznym będącym przedmiotem rozważań sądu w komentowanej sprawie Prezydent Miasta Poznania określił środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie zespołu mieszkaniowego, kompleksu biurowego, hotelu wraz z usługami, garażami podziemnymi oraz infrastrukturą techniczną. Od wydanej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zostało wniesione odwołanie do samorządowego kolegium odwoławczego, a następnie skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jednym z analizowanych przez sąd zagadnień była kwestia konieczności przeprowadzenia w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko analizy potencjalnych wariantów realizacji planowanej inwestycji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu doszedł do wniosku, że wprawdzie zgodnie z ustawą z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm.) raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać analizę alternatywnych wariantów przedsięwzięcia, to jednak w ocenie sądu w tej szczególnej sytuacji nie było to niezbędne. Sąd przychylił się do stanowiska inwestora, zgodnie z którym inny wariant przedsięwzięcia mógłby polegać jedynie na innym niż wskazano usytuowaniu obiektów budowlanych na terenie objętym inwestycją czy też na innej gęstości zabudowy. To zaś nie miałoby wpływu na sposób oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, gdyż zmianie nie ulegałaby zastosowana technologia.
Z takim stanowiskiem nie zgodziła się jedna ze stron postępowania, która zaskarżyła wyrok WSA, składając skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ten zaś uznał zarzut za zasadny.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał za nieprawidłowe stanowisko sądu I instancji, który przyjął, że biorąc pod uwagę specyfikę planowanego przedsięwzięcia, którym jest budowa zespołu mieszkaniowego z kompleksem biurowo-usługowo-hotelowym, inny wariant realizacji tego przedsięwzięcia mógłby polegać tylko na innym usytuowaniu obiektów budowlanych na terenie inwestycji lub innej gęstości zabudowy. NSA, odnosząc się do stanowiska WSA, podkreślił, że wariant alternatywny mógłby polegać np. na ograniczeniu zasięgu przestrzennego realizowanego przedsięwzięcia lub nawet na ograniczeniu liczby projektowanych obiektów budowlanych.
NSA podkreślił, że zgodnie z art. 66 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać m.in. opis analizowanych wariantów. Opis ten powinien uwzględniać wariant proponowany przez wnioskodawcę oraz racjonalny wariant alternatywny, a także wariant najkorzystniejszy dla środowiska. Wybór określonego wariantu powinien być uzasadniony. Ustawa nie dopuszcza możliwości odstąpienia od analizy wariantów lub zastąpienia takiej analizy oceną tzw. „wariantu zerowego”. Tak zwany „wariant zerowy”, tj. sytuacja, w której przedsięwzięcie nie jest w ogóle realizowane, nie powinien być w ramach tej części raportu przedmiotem analizy. Nie stanowi on bowiem kolejnego wariantu, lecz jedynie sytuację, w której odstąpiono od realizacji przedsięwzięcia. Taka sytuacja, niezależnie od wariantowania, zawsze powinna zostać opisana w raporcie. Ustawodawca wymaga bowiem, aby raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko zawierał również opis przewidywanych skutków dla środowiska w przypadku niepodejmowania przedsięwzięcia. „Wariant zerowy” nie stanowi jednak dodatkowego wariantu realizacji przedsięwzięcia.
Komentowane orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest ważne z dwóch powodów. Po pierwsze, NSA zakwestionował zbyt liberalne podejście inwestorów oraz organów administracji do kwestii unikania wariantowania przedsięwzięć w raporcie środowiskowym. Po drugie, NSA przypomniał, że dokonywana przez sądy administracyjne kontrola stanu faktycznego ustalonego przez właściwe organy powinna zmierzać do weryfikacji również formalnej poprawności raportu. Wprawdzie raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko ma szczególny charakter (co potwierdził m.in. NSA w wyroku z 11 lipca 2013 r., II SOK 639/13) i sąd nie może samodzielnie dokonywać oceny treści raportu, gdyż wymaga to wiadomości specjalnych z poszczególnych gałęzi nauki (tak wyrok NSA z 1 marca 2013 r., II SOK 2105/11 oraz wyrok NSA z 3 kwietnia 2012 r., II OSK 85/12), to jednak w żadnym wypadku sąd nie jest zwolniony od weryfikacji, czy raport spełnia ustawowe wymagania co do jego treści w rozumieniu dyspozycji art. 66 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku.
Dominik Wałkowski, praktyka ochrony środowiska kancelarii Wardyński i Wspólnicy
